INDENNITA’ DI FREQUENZA E LA TUTELA DEI MINORI IN AMBITO PREVIDENZIALE

LA TUTELA DEI MINORI IN AMBITO PREVIDENZIALE

di Avv. Francesco Chetoni e Avv. Francesca Raffaele

Ogni qualvolta la domanda per l’indennità dei frequenza, presentata all’Inps venga rigettata, è possibile, presentare ricorso, sia in via amministrativa che in via giudiziaria.

1. a) Il Ricorso amministrativo non è altro che una istanza stragiudiziale in autotutela. Qualora l’Inps abbia rigettato e/o revocato i benefici economici per motivi diversi da quelli strettamente sanitari è possibile presentare – esclusivamente per via telematica – ricorso amministrativo in autotutela, la cui decisione spetta agli organi interni dell’Inps. Esso può essere presentato (entro 90 giorni decorrenti dalla data di notifica del provvedimento che si intende impugnare), dallo stesso soggetto interessato – tramite il portale INPS (“Ricorso Online”), oppure attraverso i servizi offerti dagli enti di patronato.
2. b) Il Ricorso Giudiziale: contro il giudizio sanitario della Commissione medica per l’accertamento dell’invalidità e/o dell’handicap è possibile – entro e non oltre sei mesi dalla data di ricezione del verbale Inps – presentare ricorso giudiziale presso il Tribunale Ordinario, Sezione Lavoro, nel cui circondario risiede il soggetto interessato.

La norma di riferimento è l’art. 445-bis del codice di procedura civile.

Trattasi di un’istanza di accertamento tecnico preventivo ed obbligatorio, avente ad oggetto la verifica delle condizioni sanitarie legittimanti la specifica prestazione negata dall’Inps. A seguito del deposito del ricorso, il Giudice provvede alla nomina di un C.T.U., Consulente Tecnico dell’Ufficio (solitamente, un medico-legale), conferendogli l’incarico di visitare il minore e, quindi, di depositare una propria relazione peritale.

Al C.T.U., dunque, verrà richiesto – qualora si agisca in giudizio per il mancato riconoscimento del presupposto sanitario legittimante la concessione dell’indennità di frequenza – di accertare e valutare se il minore presenti o meno difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni della propria età. Il ricorrente ha facoltà di nominare un proprio Consulente Tecnico di Parte (C.T.P.), che presenzierà alla visita ed alle operazioni peritali. Visitato il minore, dunque, alla presenza sia del Consulente di parte (qualora nominato), sia dal Consulente di parte I.N.P.S., il C.T.U. invierà una prima bozza della sua relazione peritale sia alla parte  ricorrente che all’INPS, al fine di rendere possibile la formulazione di osservazioni, sulle quali egli dovrà prendere posizione. All’esito dell’invio delle stesse, il C.T.U. provvederà a depositare la relazione definitiva in Tribunale. Se nessuna delle parti dichiarerà di voler contestare la relazione depositata entro 30 giorni dal deposito della relazione peritale (ovvero dal diverso termine assegnato), il Giudice emetterà il “decreto di omologa” con il quale dichiarerà sussistente, ovvero carente, il requisito sanitario relativo alla prestazione previdenziale o assistenziale oggetto del ricorso, sulla base di quanto accertato dal suo Consulente. Tale decreto non può essere appellato, né modificato. Se, invece, una delle due parti intenderà contestare la relazione peritale depositata, sarà necessario, a pena di inammissibilità, dopo il deposito dell’atto di dissenso, introdurre un giudizio di merito, nel corso del quale sarà possibile ottenere la rinnovazione della consulenza tecnica (solitamente demandata ad un diverso Consulente), laddove quella precedente abbia evidenziato vizi o profili di erroneità.

Il giudizio di merito si concluderà con l’emissione di una sentenza, che sarà inappellabile.

Solamente nel corso degli ultimi anni è venuta a crearsi giurisprudenza in materia di indennità di frequenza.

È indubbio che il punto focale del diritto all’indennità di frequenza sia incentrato nella verifica del requisito sanitario, ossia la sussistenza di “difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie dell’età”. Tale verifica, nella prassi applicativa, presenta molteplici problematiche, dato che l’art. 1 della Legge 289/90 non definisce quali siano i compiti e le funzioni peculiari dell’età, né indica alcun parametro dimensionale di entità delle “difficoltà”, limitandosi a richiederne la persistenza nel tempo.

Il dato normativo lascia quindi ampio spazio a difformità interpretative ed applicative.

Apprezzabile senz’altro la prospettiva interpretativa del C.T.U. nominato dal Tribunale di Rovereto:“ giova soffermarsi preliminarmente su quegli aspetti normativi dalla non univoca interpretazione: anzitutto, pur non essendo meglio precisato in cosa effettivamente consistano i cosiddetti “compiti e funzioni della propria età” per un soggetto in età adolescenziale – come nel caso in oggetto – è ragionevole primariamente ricondurli al novero delle molteplici attività pertinenti sia alla frequenza scolastica e relativi compiti didattici, sia alle relazioni sociali interpersonali, sia anche all’attività ludico-motoria ovvero di svago latamente inteso. È nondimeno fatto riferimento alla presenza di “difficoltà persistenti”, da intendersi quindi non già come impossibilità ma, piuttosto, come deficit o compromissione -anche parziale -nello svolgimento delle predette attività. Non è peraltro riportata una gradazione della severità delle c.d. “difficoltà”, ove quindi, astrattamente, anche una menomazione di grado lieve laddove certificata potrebbe, in linea teorica, costituire substrato sufficiente al riconoscimento della condizione di invalidità. Tali “difficoltà” devono, inoltre, figurare quali persistenti, ovvero non avere carattere temporaneo né passibile di significative evoluzioni migliorative”.

Del resto, il fatto che la legge utilizzi il termine “persistenti” rimanda senz’altro ad una maggiore elasticità del giudizio medico legale rispetto al termine “permanente”.

Solitamente, la valutazione del requisito sanitario avviene secondo un approccio “comparativo”, riferendo le “difficoltà” del minore ad un modello standard ispirato ai compiti ed alle funzioni svolte da un coetaneo in buona salute.

Errano senz’altro quei Consulenti che ritengono applicabili, per analogia, i criteri previsti per l’accertamento dell’invalidità civile degli infradiciottenni, dimenticandosi che tali criteri sono ispirati all’accertamento della ridotta capacità lavorativa su base tabellare, ex D.M. 5/02/1992, evidentemente non pertinente, considerato che le “difficoltà” dei minori nulla hanno a che fare con la riduzione della capacità lavorativa.

Nell’ambito dell’accertamento del requisito sanitario in oggetto in riferimento ai minori con D.S.A., solitamente i vari Consulenti procedono ad indagare sostanzialmente due aspetti: 1) quello prettamente legato alle abilità compromesse, ossia la lettura, la scrittura, il calcolo, nonché quelle ulteriori attività coinvolte da eventuali altri disturbi in comorbilità, pensiamo ad esempio all’ADHD; 2) quello legato ai “compiti” ed alle “funzioni” tipiche dell’età del minore, ossia tutte quelle attività che normalmente essi svolgono: da quelle scolastiche a quelle espresse nel gioco, nei momenti ricreativi, sociali e sportivi. L’attenzione riposta dai vari C.T.U., in altre parole, è stata prevalentemente indirizzata verso tutte quelle attività tipiche dell’età, finalizzate ad uno sviluppo psico-fisico regolare ed armonico del minore. È intuitivo, anche in virtù dell’ulteriore requisito dato dalla “frequenza”, che l’attività principale di un minore sia quella dedicata alle attività scolastiche; così come è altrettanto intuitivo accertare che un minore con D.S.A. evidenzi molteplici difficoltà, di ordine quantitativo ma anche qualitativo, in tali attività, con inevitabile pregiudizio anche per le altre attività (ludiche, sociali-relazionali e sportive), altrettanto importanti per la sua crescita ed il suo benessere.

Essendosi formata ampia giurisprudenza sul punto, e dunque essendo state espletate numerose consulenze tecnico in ambito giudiziario, è opportuno dare atto di quelle più significative.

Secondo il C.T.U. nominato dal Tribunale di Palermo: “Le difficoltà di lettura, scrittura e calcolo non possono non impedire alla piccola paziente di relazionarsi correttamente con i suoi coetanei sia nel gioco che nell’attività di studio. Dalla documentazione prodotta e dalla visita di ATP, infatti, si rileva come la piccola non riesca ad utilizzare gli strumenti di comunicazione scritta, di tipo informatico e non, che oggi sono alla base delle relazioni sociali anche dei più piccoli. In ambito scolastico, poi la necessità di supporto e l’incapacità di mantenere il ritmo degli altri si traduce in una forma di isolamento che si trascina inevitabilmente nelle attività ludiche e relazionali.” (consulenza del 03/09/2017);

Secondo il C.T.U. nominato dal Tribunale di Firenze: “La lettura e la scrittura, quindi, non diventano un processo automatico ma richiedono fatica, sforzo, molta concentrazione per decodificare le lettere (grafemi) e leggere le singole parole. Ciò si traduce in poche energie residue da riservare a processi di memorizzazione e comprensione nello studio. A ciò spesso consegue, altresì, un apprendimento disturbato da non pochi sentimenti di frustrazione con serie ricadute sulla stima di sé e sul senso di autoefficacia e svariate manifestazioni di disagio psicologico, come già palesato dal comportamento di A. Dunque, tali minori presenteranno sempre difficoltà nello studio e nei processi di apprendimento in generale, anche in relazione all’incremento progressivo delle difficoltà lessicali e strutturali dei testi e al carico di lavoro nei vari livelli scolastici” (consulenza del 25/06/2018); 

In altra Consulenza, sempre disposta dal Tribunale di Firenze, si legge che: “…per chi presenta un quadro come quello del periziando l’attività di tipo scolastico (sia essa svolta a scuola o a casa) è molto faticosa, anche frustante (benché il periziando appaia sereno nei confronti dei propri limiti), e può portare ad un precoce esaurimento della capacità di concertazione, di attenzione e di mantenimento di una posizione coatta come quella sul banco di scuola o al tavolo di studio… Il disturbo dell’apprendimento – sia per le sue intrinseche caratteristiche, sia per i riflessi nelle relazioni con i compagni, sia per l’impegno anche fuori della scuola per cercare di raggiungere un livello di abilità sufficiente per l’attuale vita sociale – ha la capacità di interferire pesantemente sulla vita del soggetto che ne è affetto, limitando anche altre funzioni tipiche dell’età quali – senza essere esaustivi – lo sviluppo dell’autostima, la frequentazione di coetanei, lo sviluppo di interessi culturali connessi con la parola scritta.” (consulenza del 18/01/2018).

Secondo il C.T.U. nominato dal Tribunale di Bologna: “La compromissione delle aree interessate, il livello intellettivo, e la concomitanza di altri deficit quali il disturbo del linguaggio e dell’attenzione, determinano la gravità della compromissione che può essere più o meno severa. Nel caso di M. tali aspetti funzionali influiscono negativamente non solo sulle abilità scolastiche ma anche sulle funzioni dell’età e sulle funzioni esecutive, funzioni cardine della capacità decisionale, della programmazione e del problem solving.” (consulenza del 18/10/2018);

Secondo il C.T.U. nominato dal Tribunale di Cosenza: “sono evidenti i disturbi relazionali, non pratica infatti il periziando attività socializzanti extra-scolastica ed è evidente l’insicurezza, la ricerca di approvazione e l’ansia da prestazione, tutto ciò impatta evidentemente in modo significativo sull’autostima con ricadute negative sulla sfera emozionale e su quella comportamentale, anche in ambiente extrascolastico.” (consulenza del 09/02/2019);

Secondo il C.T.U. nominato dal Tribunale di Pistoia: “L’entità della difficoltà persistente per essere giuridicamente valida è sufficiente che sia per gravità di entità lieve-media che determini a livello della vita di relazione delle conseguenze, dei cambiamenti, sia pur minimi, rispetto ad un modello standard di attività che normalmente svolgono soggetti minori di anni diciotto. Tale modello dovrebbe comprendere quindi lo sviluppo psicofisico, con particolare riferimento alla motricità, apprendimento e proprietà del linguaggio, sviluppo cognitivo, capacità relazionali e di integrazione sociale, corretto e libero espletamento delle attività ludiche, sportive e del tempo libero, ricezione dell’apprendimento e sufficiente svolgimento dell’attività scolare ecc. Ovviamente le limitazioni fisiologiche dettate dall’età (ad esempio nel bambino il non completo sviluppo intellettivo) non devono essere prese in considerazione. In buona sostanza si deve valutare se le infermità accertate, al di la di quelle che sono i limiti fisiologici imposti dall’età, in relazione ai compiti ed alle funzioni sue proprie, rendano il soggetto effettivamente limitato nell’efficienza psico-fisica allo svolgimento di qualsiasi attività…Questo disturbo si ripercuote grandemente sulle attività scolastiche del giovane C.. Infatti se si considera che le attività scolastiche gli assorbono gran parte degli interessi e del tempo che dal punto di vista quantitativo costituisce per lo meno un terzo della sua giornata attiva di C., se si considera il maggior tempo che il giovane impiega per i compiti a casa, per i trattamenti riabilitativi, cosa che incide di fatto sulla sua capacità di socializzazione (al di la degli allenamenti il ragazzo di fatto passa il resto del giorno e parte della sera sia dei giorni feriali, ma anche parte dei giorni festivi, ad effettuare e concludere i compiti assegnati per casa), se si considera il sicuro senso di inadeguatezza, minor autostima e ansia conseguente a ciò (il ragazzo ha una intelligenza normale e si rende conto perfettamente delle sue carenze e del fatto che il suo percorso di studio è ridotto e facilitato dagli ausili e dalle esenzione rispetto ai suoi coetanei cosa che o pone sicuramente a disagio), se si paragona questa situazione a quella di un ragazzo di pari età in buona salute e di eguale capacità intellettiva ritengo che, nonostante il piano didattico personalizzato, oggi, ma già al momento della domanda, la ripercussione della DSA è tale da incidere sulla capacità di attendere ai compiti e le funzioni proprie dell’età di C. determinando difficoltà persistenti lieve-medio, situazione però sufficiente a far insorgere il diritto a godere dell’indennità mensile di frequenza…” (consulenza del 23/02/2018);

Secondo il C.T.U. nominato dal Tribunale di Novara: “per avere il titolo di invalido non è necessaria sempre la sussistenza di una patologia organica o psichica, cosa che non è compresa nella definizione di DSA. Infatti, sono minori con difficoltà di apprendimento, ma nel contempo hanno intelligenze normali e talora anche sopra la norma e non hanno, come da opportuna certificazione, nessuna patologia di natura psichiatrica. Tale apparente paradosso fa si che frequentemente sono giudicati non invalidi in sede di commissione integrata ASL-INPS. Ma giacché il concetto di ‘salute’ secondo la OMS non prevede l’assenza di malattia, ma bensì un concetto ben più ampio ovvero di ‘completo benessere psico e fisico’, ciò permette di ricomprendere il DSA come elemento invalidante ricollegandosi alla dizione di legge che parla di ‘minorazioni’ congenite o acquisite e non strettamente di ‘malattia’ o patologia” (consulenza del 30/01/2018);

Secondo il C.T.U. nominato dal Tribunale di Rovereto: “Si deve ammettere che la severità dei deficit in tali abilità neuropsicologiche elementari – ovvero di utilizzo non esclusivamente circoscrivibile all’esercizio scolastico – influenzi in misura consistente anche altri domini di funzionamento dell’età adolescenziale, quali lo sviluppo di relazioni interpersonali e la maturazione sociale” (consulenza del 14/07/2019).

Tali criteri valutativi sono recepiti dai vari Tribunali, che oramai hanno formato una discreta mole di giurisprudenza.

Per il suo pregio, si cita, su tutte, la sentenza emessa il 20/03/2019 dal Tribunale di Firenze, con la quale è stata riconosciuta l’indennità di frequenza ad un minore con D.S.A. (nella fattispecie, dislessia e disortografia): in essa il Tribunale ben evidenzia che l’inidoneità svolgere anche un solo atto della vita quotidiana (nella fattispecie, la lettura e la scrittura) integra il requisito di legge, laddove tale atto rivesta i caratteri della necessità e quotidianità: “la nozione di invalido civile dettata dall’art. 2 L. 118/1971 non presuppone di per sé la presenza di situazioni patologiche, essendo pienamente compatibile con minorazioni o difetti in grado di ledere, o diminuire, l’idoneità del soggetto allo svolgimento delle ordinarie attività, lavorative o comuni; analogamente, essa va ritenuta sussistente ove i disturbi dell’apprendimento siano di entità tale da causare tale lesione, o diminuzione. Va altresì rilevato come un condivisibile orientamento giurisprudenziale di legittimità (elaborato con riferimento ad altra prestazione assistenziale – indennità di accompagnamento – ma espressione di un principio applicabile anche nella fattispecie normativa in esame), se esclude che il requisito sanitario sia configurabile nella mera difficoltà al compimento degli atti della vita quotidiana (Cass. 26092/2010), sottolinea che l’impossibilità di compiere anche un singolo atto, ove esso presenti i caratteri di necessità e quotidianità, può comunque determinare una condizione di non autosufficienza (Cass. 13362/2003; Cass. 88/2005). Analogamente, nel caso dei disturbi dell’apprendimento, se la mera difficoltà o la maggiore fatica del minore nell’espletamento delle quotidiane attività scolastiche o extrascolastiche non sono idonee a configurare il requisito sanitario per l’indennità di frequenza, si perviene a diverse conclusioni ove sia riscontrabile l’inidoneità a realizzare quelle tipologie di attività caratterizzanti la fascia di età del minore”.

Nella prassi giudiziaria, nella pressoché totalità delle controversie i Giudici recepiscono le indicazioni dei vari C.T.U. nominati, di guisa che il parere del Consulente risulterà determinante per l’esito del contenzioso. Si segnala tuttavia la sentenza emessa in data 14/08/2019 con la quale il Tribunale di Firenze ha riconosciuto il diritto all’indennità di frequenza in favore di un bambino con dislessia, disortografia e disturbo del linguaggio nonostante il fatto che la relazione peritale depositata dal C.T.U. negasse la sussistenza del requisito sanitario. In questo caso il Giudice, “in applicazione del principio del iudex peritus peritorum” (che significa, letteralmente, che “il giudice è il perito dei periti”, e che pertanto egli non è vincolato al risultato della perizia, potendo discostarsi o disattendere del tutto le conclusioni cui è giunto il perito) ha ritenuto di dover disattendere le conclusioni rassegnate dal proprio Consulente, così argomentando: “a parere del Tribunale, tale condizione (di invalidità civile) è da ritenersi sussistente ove la gravità dei DSA in concreto accertati assurga, per la loro rilevante incidenza sulle capacità scolastiche ed extrascolastiche del minore, ad un livello tale da generare difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie dell’età. Del resto, la nozione di invalido civile dettata dal summenzionato art. 2 della l. n. 118/1971 non pare presupporre di per sé la presenza di situazioni patologiche, essendo pienamente compatibile con minorazioni o difetti in grado di ledere, o diminuire, l’idoneità del soggetto allo svolgimento delle ordinarie attività, lavorative o comuni; analogamente, essa va ritenuta sussistente ove i disturbi dell’apprendimento siano di entità tale da causare tale lesione, o diminuzione. Va, altresì, rilevato come un condivisibile orientamento giurisprudenziale di legittimità (elaborato con riferimento ad altra prestazione assistenziale – indennità di accompagnamento – ma espressione di un principio applicabile anche nella fattispecie normativa in esame), se esclude che il requisito sanitario sia configurabile nella mera difficoltà nel compimento degli atti della vita quotidiana (Cass. 26092/2010), sottolinea che l’impossibilità di compiere anche un singolo atto, ove esso presenti i caratteri di necessità e quotidianità, può comunque determinare una condizione di non autosufficienza (Cass. n. 13362/2003; Cass. n. 88/2005). (…) Questo Giudice, però, in applicazione del principio del iudex peritus peritorum, ritiene di dover disattendere le conclusioni rassegnate dal consulente tecnico d’ufficio (…) Deve, infatti, rilevarsi che il CTU incaricato, a sostegno delle conclusioni raggiunte, ha argomentato nel senso che “Perché sia riconosciuta la condizione di “minore con difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni dell’età” è necessaria la sussistenza di un criterio sanitario ossia che la minorazione, che dà luogo e concretizza il requisito di Legge per il riconoscimento della Invalidità Civile, sia clinicamente diagnosticata ed oggettivamente dimostrabile. Nel caso di specie le “difficoltà” del giovane (omissis)sono documentate, dai certificati in atti, come “compromissione delle abilità di lettura (dislessia), di scrittura (disortografia) e calcolo (discalculia)”, ossia nell’ambito del DSA, senza che nella storia clinica del ragazzo siano mai state formulate diagnosi diverse e/o relative a condizioni di menomazione afferenti alla sfera psichica o cognitiva.”. Ma, come si è sopra spiegato, a parere del Tribunale, la nozione legale dei DSA prescinde dall’esistenza di patologie o deficit cognitivi, e quella di invalido civile non presuppone di per sé la presenza di situazioni patologiche, essendo essa pienamente compatibile con minorazioni o difetti in grado di ledere, o diminuire, l’idoneità del soggetto allo svolgimento delle ordinarie attività, lavorative o comuni. In altri termini, ad avviso del Tribunale, l’accertata sussistenza di DSA è sufficiente a integrare la nozione legale di invalidità civile laddove la effettiva entità dei disturbi specifici dell’apprendimento rilevati sia di gravità tale da causare, per il loro concreto impatto sulla vita sociale e scolastica, la lesione o la diminuzione della capacità del minore di realizzare quelle tipologie di attività caratterizzanti la sua fascia di età”.

All’evidenza, tale impostazione giurisprudenziale è senz’altro condivisibile, dato che essa non ricollega automaticamente il diritto all’indennità di frequenza al mero dato diagnostico, alla mera “minorazione”, bensì ritiene necessario effettuare una valutazione globale, multifunzionale e bio-psico-sociale del quadro clinico del minore, indagando quali siano le ripercussioni concrete del singolo disturbo, o della singola patologia, nella vita quotidiana del minore, ed accordando la tutela laddove dette ripercussioni, considerato il contesto di vita del minore, risultino effettivamente pregiudizievoli, sì da comportare effettive e persistenti difficoltà nello svolgimento dei compiti e delle funzioni del minore.