LEGGE 104/1992 IN ETÀ SCOLARE, INDENNITÀ DI ACCOMPAGNAMENTO E INDENNITA’ DI FREQUENZA
LEGGE 104/1992 IN ETÀ SCOLARE, INDENNITÀ DI ACCOMPAGNAMENTO E INDENNITA’ DI FREQUENZA
di Avv. Francesco Chetoni e Avv. Francesca Raffaele
LA LEGGE 104/92
L’art. 3 della legge 5 febbraio 1992 n. 104, rubricata “Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate”, definisce la persona con handicap come colui “che presenta una minorazione fisica, psichica o sensoriale, stabilizzata o progressiva, che è causa di difficoltà di apprendimento, di relazione o di integrazione lavorativa e tale da determinare un processo di svantaggio sociale o di emarginazione”. Il successivo comma 3, definisce l’handicap in situazione di gravità: “Qualora la minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l’autonomia personale, correlata all’età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, la situazione assume connotazione di gravità. Le situazioni riconosciute di gravità determinano priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici”.
Il riconoscimento dell’handicap, ex Legge 104, non prevede alcun tipo di aiuto economico diretto (anche se vi sono tutta una serie di agevolazioni fiscali), quello essendo previsto nell’ambito della invalidità civile.
Tuttavia, la richiesta per ottenere la Legge 104 può essere necessaria in età scolare, quando gli Specialisti clinici ritengono necessario affiancare al minore un insegnante di sostegno.
Solitamente, per i DSA “puri”, non vi sarebbe questa necessità (basta che sia fatto -bene- ed applicato -in maniera esatta- il PDP), tuttavia in alcuni casi, soprattutto quando ai DSA si aggiungono, in comorbilità, altri disturbi (basti pensare, ad esempio, ai disturbi dell’attenzione/iperattività), l’insegnante di sostegno si rileva utile, se non addirittura necessario. In tali ipotesi, i genitori del minore dovranno avanzare richiesta all’Inps, recandosi dapprima dal proprio pediatra (o medico di famiglia) per l’invio telematico ad Inps del certificato medico, e successivamente inoltrare la domanda, personalmente o tramite patronato.
A seguito della domanda verrà disposta una visita all’esito della quale perverrà alla residenza della famiglia il verbale Inps.
L’esito può essere triplice:
- rigetto della domanda;
- accoglimento con riconoscimento della 104 ex art. 3 comma 1 (handicap non in situazione di gravità);
- accoglimento con riconoscimento della 104 ex art. 3 comma 3 (in situazione di gravità).
Nel primo caso (rigetto della domanda), la famiglia potrà -ove vi siano i presupposti- presentare ricorso giudiziario entro 6 mesi dal ricevimento del verbale. Anche nel secondo caso potrebbe avanzare ricorso, laddove ritenesse di avere diritto al riconoscimento
Il concetto di invalidità civile, sulla base del dato normativo (Legge n. 118/71 e successive modifiche) sembrerebbe rimandare esclusivamente all’accertamento di una minorazione: “Agli effetti della presente legge, si considerano mutilati ed invalidi civili i cittadini affetti da minorazioni congenite o acquisite, anche a carattere progressivo, compresi gli irregolari psichici per oligofrenie di carattere organico o dismetabolico, insufficienze mentali derivanti da difetti sensoriali e funzionali che abbiano subito una riduzione permanente della capacità lavorativa non inferiore a un terzo o, se minori di anni 18, che abbiano difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie della loro età. Ai soli fini dell’assistenza socio-sanitaria e della concessione dell’indennità di accompagnamento, si considerano mutilati ed invalidi i soggetti ultrasessantacinquenni che abbiano difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie della loro età.” Sembrerebbe pertanto che l’invalidità civile riguardi esclusivamente la minorazione in sé, ossia il mero dato “medicalizzato”, indipendentemente dal contesto sociale di riferimento.
In realtà, così non è, come vedremo esaminando, nei prossimi articoli, la provvidenza dell’indennità di frequenza ex Legge 289/1990, anch’essa ricompresa nella categoria dell’invalidità civile.
Per un minore, l’invalidità civile può dare luogo al diritto di percepire l’indennità di accompagnamento oppure l’indennità di frequenza.
INDENNITÀ DI ACCOMPAGNAMENTO (LEGGE 11 FEBBRAIO 1980 N. 18)
L’indennità di accompagnamento, prevista dalla legge 11 febbraio 1980 n. 18, è un contributo economico pari a 517,84 euro mensili (anno 2019), che prescinde dal reddito e dall’età (quindi erogabile anche in favore dei minori), previsto in favore di tutti coloro che abbiano i seguenti requisiti:
- impossibilità a deambulare senza aiuto permanente di accompagnatore;
- incapacità a compiere gli atti quotidiani della vita senza continua assistenza. I due requisiti sono alternativi tra loro, per cui non devono necessariamente coesistere.
Laddove sussista la capacità di deambulare autonomamente, sarà necessario (e sufficiente) possedere il secondo requisito, rappresentato dalla incapacità di compiere gli atti quotidiani della vita. Ma cosa si intende con “incapacità di compiere gli atti quotidiani della vita”? L’Inps dà una definizione restrittiva di tale requisito. Secondo le direttive interne Inps (vedasi la Comunicazione Inps del 20 settembre 2010) “Per quel che concerne gli atti quotidiani della vita, constatando la genericità dell’espressione e in accordo con la prevalente dottrina medico legale, essi vanno intesi come quel complesso di attività che assicurano un livello basale di autonomia personale in un ambito per lo più intradomiciliare. Il prendere in considerazione le attività extradomiciliari, in ambienti complessi come le moderne metropoli, porterebbe, infatti, ad una valutazione talmente estensiva da superare l’ambito medico legale (…). Utile punto di riferimento sono le scale ADL (specialmente nell’indicare le funzioni basali da prendere in considerazione: lavarsi, vestirsi, spostarsi, continenza sfinteriale e autonomia in toilette, alimentazione) e IADL (enfatizzando le funzioni più elementari quali l’assunzione dei farmaci e la preparazione dei pasti) rifuggendo però da schematismi”. Secondo l’Inps, la valutazione degli “atti quotidiani della vita” dovrebbe limitarsi solamente alle attività “basali” (di cui alle scale ADL – Index of Independence in Activities of Daily Living), cioè attività elementari, in ambiente domestico. E anche quando si riferisce alle IADL (Instrument Acivities of Daily Living, ossia le attività strumentali che garantiscono la gestione autonoma delle proprie esigenze, quali usare il telefono, fare acquisti, utilizzare mezzi di trasporto, assumere medicinali, etc.), invita a prendere in considerazione solo la parte relativa all’assunzione dei farmaci: “A tal proposito sembrano di maggiore affidabilità strumenti quali l’indice di Barthel o l’indice di Katz utilizzati in ambiente fisiatrico”. Peccato che sia la scala di Barthel che la scala di Katz siano strumenti che valutano l’autonomia solo negli atti strettamente elementari, per cui, ad esempio, una persona con disabilità intellettiva, ma che possiede le capacità di vestirsi da solo o di lavarsi da solo, non avrebbe diritto all’accompagnamento.
Per contro, in ambito giudiziario, si assiste ad una definizione ben più estensiva del requisito della “incapacità di compiere gli atti quotidiani della vita”. Secondo la Cassazione, l’incapacità di compiere gli elementari atti giornalieri della vita deve intendersi non solamente in senso fisico, cioè come mera idoneità ad eseguire in senso materiale tali atti, ma anche come capacità di intenderne il significato, la portata, la loro importanza anche ai fini della salvaguardia della propria salute e dignità personale. In ambito giurisprudenziale, pertanto, l’incapacità di compiere gli atti quotidiani della vita ricomprende anche l’incapacità di compierli nei tempi dovuti e con modi appropriati, per salvaguardare la propria salute e la propria dignità personale senza porre in pericolo sé o gli altri, di guisa che il diritto alla provvidenza in oggetto viene riconosciuto anche in favore di coloro che difettano anche episodicamente di autocontrollo, sì da rendersi pericolosi per sé o per gli altri (Cass. 21 aprile 1993, n. 4664). Questo principio è stato ribadito dalla Cassazione in molte altre sentenze, nelle quali è stato riconosciuto il diritto all’accompagnamento anche in presenza di capacità di compiere fisicamente gli atti quotidiani della vita, ogni qualvolta la persona debba essere continuamente assistita “per la necessità di evitare danni a sé e ad altri” (Cass. 8 aprile 2002, n. 5017). In molte pronunce si ribadisce questo importante principio, così ben sintetizzato nell’Ordinanza 27 novembre 2014 n. 25225 della Cassazione: “In un siffatto contesto ricostruttivo va, dunque, ritenuto che la capacità del malato di compiere gli elementari atti giornalieri debba intendersi non solo in senso fisico, cioè come mera idoneità ad eseguire in senso materiale detti atti, ma anche come capacità di intenderne il significato, la portata, la loro importanza anche ai fini della salvaguardia della propria condizione psico-fisica; e come ancora la capacità richiesta per il riconoscimento dell’indennità di accompagnamento non debba parametrarsi sul numero degli elementari atti, giornalieri, ma soprattutto sulle loro ricadute, nell’ambito delle quali assume rilievo non certo trascurabile l’incidenza sulla salute del malato nonché la salvaguardia della sua “dignità” come persona (anche l’incapacità ad un solo genere di atti può, per la rilevanza di questi ultimi e per l’imprevedibilità del loro accadimento, attestare di per sé la necessità di una effettiva assistenza giornaliera: cfr. per riferimenti sul punto: Cass. 11 settembre 2003, n. 13362)”. Nelle nostre esperienze professionali, citiamo, a titolo esemplificativo, due precedenti giurisprudenziali (rispettivamente del Tribunale di Pistoia e del Tribunale di Firenze) nei quali è stata riconosciuta l’indennità di accompagnamento ad un minore con diagnosi di “Deficit di attenzione ed iperattività (con marcata componente impulsiva) e disturbo del linguaggio espressivo in bambino con disabilità intellettiva lieve-media”, “non essendo il minore in grado di compiere gli atti quotidiani della vita senza un’assistenza continua, nell’impossibilità di gestirsi in modo autonomo per le necessità della vita quotidiana” (C.T.U. Tribunale di Pistoia del 12.01.2019), e ad un minore con “Grave deficit di attenzione e iperattività (ADHD) associato a disturbo oppositivo-provocatorio ed anoressia nervosa” (CTU Tribunale di Firenze del 5.08.2019): in entrambi i casi i minori, pur in grado di eseguire in senso materiale gli atti quotidiani della vita, necessitavano di un controllo e di una supervisione costante da parte dell’adulto, a salvaguardia della propria condizione psico-fisica.
L’INDENNITA’ DI FREQUENZA (LEGGE 11 OTTOBRE 1990 N. 289)
L’art. 17 della Legge n. 118/1971 (conversione in legge del decreto-legge 30/01/1971 n. 5 e nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili), prevedeva in favore dei minori di anni diciotto invalidi, riconosciuti non deambulanti dalle commissioni sanitarie e che non godessero di redditi superiori a quello previsto per la concessione dell’invalidità parziale di cui all’art. 13 legge n. 118/1971, la corresponsione di un assegno di accompagnamento.
La finalità di tale assegno era quella di sopperire alle necessità dei minori non autosufficienti di frequentare la scuola dell’obbligo ed i corsi di addestramento e/o i centri ambulatoriali per il recupero. Tale norma si inseriva in un contesto normativo in cui ancora l’indennità di accompagnamento non era prevista per i minori. Beneficio economico, quest’ultimo, che venne previsto, anche per gli invalidi civili minori di anni diciotto, con l’entrata in vigore della legge n. 18 del 11/02/1980.
L’indennità mensile di frequenza venne istituita qualche anno dopo, ovvero con la Legge 11/10/1990 n. 289 – Modifiche alla disciplina delle indennità di accompagnamento di cui alla l. 21 novembre 1988, n. 508, recante norme integrative in materia di assistenza economica agli invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti e istituzione di un’indennità di frequenza per i minori invalidi. L’art. 1 dell’indicata legge così recita: “ Ai mutilati ed invalidi civili minori di anni 18, cui siano state riconosciute dalle commissioni mediche periferiche per le pensioni di guerra e di invalidità civile difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni della propria età, nonché ai minori ipoacusici che presentano una perdita uditiva superiore ai 60 decibel nell’orecchio migliore nelle frequenze di 500, 1.000, 2.000 hertz, è concessa, per il ricorso continuo o anche periodico a trattamenti riabilitativi o terapeutici a seguito della loro minorazione, una indennità mensile di frequenza di importo pari all’assegno di cui all’art. 13 della legge 30 marzo 1971, n. 118, e successive modificazioni, a decorrere dal 1° settembre 1990”.
Tale prestazione economica, che ammonta ad euro 285,66 mensili (anno 2019), spetta agli invalidi civili minori di anni 18 cui sia stata riconosciuta, dalla competente Commissione Sanitaria, una condizione di invalidità determinata dalla presenza o di difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni della propria età, oppure di una perdita uditiva superiore ai 60 decibel nell’orecchio migliore nelle frequenze di 500, 1000, 2000 hertz. Ognuno dei due presupposti è, di per sé, sufficiente a fondare il diritto. Essa è incompatibile con: – l’indennità di accompagnamento di cui i minori siano eventualmente in godimento o alla quale abbiano titolo in qualità di invalidi civili non deambulanti o non autosufficienti; – l’indennità di accompagnamento in qualità di ciechi civili assoluti; – la speciale indennità prevista per i ciechi parziali; – l’indennità di comunicazione prevista per i sordi prelinguali. L’indennità di frequenza non spetta nei periodi in cui il minore dovesse essere ricoverato, con carattere di continuità e permanenza, in istituti pubblici.
Requisiti “soggettivi”:
- età inferiore ai 18 anni;
- riconoscimento di difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni propri della minore età (ovvero, alternativamente, perdita uditiva superiore ai 69 decibel)
- cittadinanza italiana;
- per i cittadini stranieri comunitari iscrizione all’anagrafe del Comune di residenza; per i cittadini stranieri extracomunitari permesso di soggiorno di almeno un anno;
- in tutti i casi è necessaria la residenza stabile ed abituale sul territorio dello Stato.
Requisiti “oggettivi”:
- frequenza continua o anche periodica di centri ambulatoriali o di centri diurni, anche di tipo semiresidenziali, pubblici o privati, purché operanti in regime convenzionale, oppure (requisiti alternativi), frequenza di scuole, pubbliche e/o private, di ogni ordine e grado, a partire dagli asili nido.
- reddito non eccedente la soglia: il minore, soggetto richiedente, non deve disporre di un reddito personale superiore ad una determinata soglia annualmente stabilita per legge (nel 2019 tale limite reddituale è pari ad euro 4.906,72 annui). Il requisito reddituale è riferito esclusivamente al minore, e non ai suoi genitori.
L’indennità viene corrisposta per tutta la durata della frequenza fino ad un massimo di 12 mensilità. Viene sospesa durante i periodi di ricovero duraturi e continuativi o una volta cessata la frequenza presso la scuola/centro ambulatoriale/centro di formazione. L’indennità cessa automaticamente al compimento del diciottesimo anno di vita. Il D.L n. 90/2014 ha stabilito che i minori, già titolari di tale prestazione, che ritengono di possedere i requisiti per il diritto alle altre prestazioni economiche (assegno mensile o pensione di inabilità qualora venga accertata un’invalidità uguale o superiore al 74%) possono presentare la relativa domanda entro i sei mesi dal compimento della maggiore età.
L’ITER PER OTTENERE L’INDENNITA’ DI FREQUENZA
La domanda volta ad ottenere l’indennità di frequenza (che dal gennaio del 2010 è totalmente informatizzata) va presentata all’I.N.P.S. territorialmente competente da parte del genitore o da chi rappresentata legalmente il minore. La presentazione della stessa richiede un passaggio propedeutico all’invio della stessa, che è dato dalla trasmissione telematica del certificato medico introduttivo. Esso va richiesto al pediatra e/o al medico curante (cosiddetto “medico certificatore”), per ottenere il certificato introduttivo con il quale si attestano i diversi disturbi diagnosticati al minore, con il relativo codice nosografico. Nel relativo certificato non è contemplata la voce “indennità di frequenza”, per cui il medico dovrà barrare – ai fini dell’ottenimento dell’indennità di frequenza – la casella “Invalidità”. Con lo stesso certificato è possibile richiedere anche ulteriori e differenti prestazioni e/o benefici quali, ad esempio, quelli previsti dalla legge n. 104/1992: in questo caso, dunque, occorrerà barrare anche la voce “handicap”.
Inviato telematicamente il certificato, verrà generato dal sistema un numero identificativo che sarà riportato nella domanda per l’abbinamento dei due documenti. Entro e non oltre 90 giorni dall’emissione del certificato medico introduttivo, dovrà essere presentata la relativa domanda.
La domanda (e/o le domande, se la richiesta ha ad oggetto anche altri benefici), può essere presentata soltanto telematicamente. Il soggetto richiedente può farlo autonomamente (dopo aver acquisito il PIN collegandosi con il sito dell’I.N.P.S., sezione “servizi on line”), oppure rivolgendosi agli enti abilitati: associazioni di categoria, patronati sindacali, CAAF, etc.. Nella domanda dovranno essere indicati i dati personali ed anagrafici, il tipo di riconoscimento richiesto (per l’indennità di frequenza, così come per l’indennità di accompagnamento, occorre barrare la voce “invalido civile”, mentre per ottenere i benefici previsti dalla Legge n. 104/1992, la voce da barrare è “portatore di handicap”). Tutte le fasi di lavorazione della domanda possono essere consultate anche telematicamente dal sito dell’INPS, sia dal soggetto richiedente che dai soggetti abilitati in possesso del codice PIN. Per ogni istanza inoltrata, il sistema genererà una ricevuta con il relativo protocollo della domanda.
Trasmessa la domanda, l’interessato riceverà la formale convocazione a visita presso la relativa Commissione Asl competente in base al comune di residenza del soggetto richiedente, integrata da un medico dell’Inps. In sede di visita è importante presentare copia della documentazione sanitaria utile alla valutazione (ad esempio la documentazione diagnostica, le relazioni specialistiche, le relazioni di inizio e fine trattamento, le ricevute di spesa, etc.). Il verbale definitivo e/o i verbali, in caso domande riguardanti più prestazioni previdenziali, verranno inviati direttamente all’indirizzo del soggetto richiedente.
Se è stata riconosciuta l’indennità, sul relativo verbale – Commissione medica per l’accertamento dell’invalidità civile, delle condizioni visive e della sordità – si troverà la seguente dicitura: “MINORE INVALIDO con difficoltà persistenti a svolgere i compiti e le funzioni proprie della sua età (L.118/71 L.289/90) – indennità di frequenza” , ovvero, in caso di richiesta handicap, si troverà sul verbale – Commissione medica per l’accertamento dell’handicap” – la seguente dicitura: “Portatore di handicap” (in quest’ultimo caso sarà indicato se è stato riconosciuto il primo comma dell’art. 3 Legge 104/1992 (handicap non in situazione di gravità), oppure il terzo comma (handicap in situazione di gravità). I benefici economici riconosciuti decorrono dal mese successivo alla data di presentazione della domanda amministrativa; la data di decorrenza è indicata nel verbale. In caso di accoglimento della domanda, l’Inps darà corso ad una seconda fase amministrativa per la verifica dei requisiti socio-economici e delle modalità di pagamento.
Revisione: se lo stato di invalidità o di handicap è stato riconosciuto solo per un determinato periodo, alla scadenza dello stesso l’interessato sarà nuovamente convocato a visita dall’INPS per l’accertamento della permanenza dei requisiti sanitari legittimanti il beneficio originariamente concesso. Fino all’eventuale e diversa valutazione, conseguente alla visita di revisione, il soggetto interessato non perde i benefici e le prestazioni assistenziali già riconosciuti.
Aggravamento: l’interessato può richiedere l’accertamento dell’aggravamento dello stato di salute, procedendo con lo stesso iter previsto per la domanda di accertamento iniziale. Chiaramente, in questo caso, sarà necessario comprovare il peggioramento del quadro clinico-diagnostico. Ad esempio, se è stata concessa l’indennità di frequenza a fronte delle accertate “difficoltà persistenti a svolgere le funzioni ed i compiti propri dell’età”, ex Legge n. 289/1990, è possibile chiedere l’indennità di accompagnamento qualora il minore, a causa dei suoi diagnosticati disturbi, non sia in grado di compiere “gli atti quotidiani della vita e quindi necessitante di un’assistenza continua”. Analogamente, se è stato riconosciuto l’handicap, nella forma del primo comma, è possibile avanzare richiesta di aggravamento per ottenere il riconoscimento della situazione di “gravità”, di cui al terzo comma dell’art. 3, Legge n. 104/1992.
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